Мусор пошел вразнос
На излете первого года реализации «мусорной» реформы в отрасли обращения с отходами остро обозначились проблемы. Попытки их разрешения связаны как с кадровыми перестановками, так и с законодательными инициативами. Но уверенности в том, что все грядущие изменения реализуются и будут полезными, нет
Старт «мусорной» реформы, который состоялся 1 января 2019 года, фактически был фальстартом, поскольку основное условие для него не было выполнено. По плану к этому моменту все регионы России должны были составить специальные территориальные схемы обращения с отходами: определить, где и сколько их образуется, кто и куда их везет, где и как сортирует, кто и где перерабатывает полученные вторичные материальные ресурсы (ВМР), на какие полигоны отправляются остатки. В каждом регионе должны были быть по конкурсу выбраны региональные операторы (РО), которые занялись бы практической работой в этой сфере. Но, как это обычно бывает, к сроку справились не все, а часть из тех, кто отчитался, подошли к выполнению поставленной задачи формально. В итоге, согласно мониторингу Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ), из 85 регионов к моменту начала реформы полностью перешли на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) только 37. На 31 октября этого года таких субъектов федерации уже 66.
Впрочем, это не единственное, что не удалось сделать вовремя. И не только на уровне регионов.
Эти кадры больше не решают
В конце ноября Дмитрий Медведев досрочно прекратил полномочия генерального директора публично-правовой компании «Российский экологический оператор» (ППК РЭО) Дениса Буцаева. Он был назначен на эту должность в феврале, вскоре после учреждения самой компании. Указ о ее создании Владимир Путин подписал в середине января этого года. Цель компании — координация деятельности участников рынка обращения с ТКО, в том числе стимулирование инвестиционной активности, разработка и реализация программ в этой области.
Участники рынка изначально считали Дениса Буцаева человеком, далеким от проблем отрасли. Он получил юридическое образование, а его профессиональная деятельность была связана с финансами: последнее место работы перед назначением в РЭО — правительство Московской области, перед увольнением в декабре 2018 года он совмещал две должности — министра инвестиций и инноваций и заместителя председателя. Впрочем, его деятельность на посту главы РЭО на рынке теперь оценивают нейтрально, отмечая, что показать существенные результаты ему помешал короткий срок пребывания в должности, а саму отставку связывают с противоборством различных заинтересованных групп как из власти, так и из бизнеса, в том числе связанного с государством.
Чуть раньше по распоряжению премьера был отправлен в отставку заместитель министра природных ресурсов и экологии Владимир Логинов. По его собственной просьбе. Он как раз и курировал «мусорную» реформу от Минприроды. На его место уже назначен Константин Румянцев, ранее работавший помощником вице-премьера Алексея Гордеева, в зоне ответственности которого находится национальный проект «Экология», вмещающий в себя и «мусорную» реформу.
Что касается вакансии в РЭО, то практически сразу после ухода Дениса Буцаева Алексей Гордеев сообщил прессе, что компанию возглавит аудитор Счетной палаты, бывший министр строительства и ЖКХ Михаил Мень. Однако уже на прошлой неделе Гордеев в разговоре со СМИ несколько скорректировал эту информацию, отметив, что окончательного решения еще нет и что «в пакете несколько кандидатур». Это также свидетельствует о том, что вокруг «мусорной» реформы разворачивается борьба. Впрочем, столкновение интересов наблюдается не только в части замещения вакансии в РЭО или в Минприроды. Здесь, сдается, не самый главный театр административных боев.
Мусор копится, проблемы множатся
Для эффективной работы отрасли по обращению с отходами необходима инфраструктура. Причем по всей цепочке «жизненного цикла ТКО» — от контейнерных площадок в месте образования до станций перегрузки, сортировки, полигонов и заводов по переработке вторичного сырья.
В том числе для решения этой задачи создавался РЭО. И одна из претензий участников и экспертов отрасли к оператору — отсутствие так называемого технологического коридора, то есть правил, по которым должны строиться объекты инфраструктуры для отрасли, и параметров, которым они должны соответствовать.
«Экспертное сообщество обращалось к ППК РЭО с тем, чтобы оператор дал нормы технологического проектирования. Но этого пока не произошло, — рассказывает председатель комиссии по экологии и охране окружающей среды Общественной палаты Альбина Дударева. — А без них Минстрой говорит: “Мы не можем СНИПы писать, дайте нормы, и тогда мы напишем новые строительные нормы и правила, по которым будут строиться и полигоны, и мусоросортировки, и мусоросжигательные заводы”. Без этого инвесторы не идут в отрасль. Они боятся: сейчас потратят средства, а потом им скажут: “Объект не соответствует”. Нет базовых документов, и это тормозит процесс».
От РЭО также ждали рекомендаций по поводу того, какое оборудование и от каких производителей имеет смысл покупать, чтобы получить лучшее соотношение цены и качества. Но и здесь прорыва не произошло. В результате в некоторых регионах запускают сортировочные заводы, стоимость которых высока, а глубина извлечения полезных фракций невелика — 5–10%. С такими технологиями достичь целей, поставленных в национальном проекте «Экология», будет непросто. И это, как представляется, провоцирует ответственных товарищей на коррекцию способов достижения этих целей. Но об этом чуть позже.
Еще одна причина того, что инвесторы не слишком охотно идут в отрасль, — тарифная политика. Тарифы — основной источник возврата вложений для инвестора в «мусорную» инфраструктуру, но они меняются ежегодно, и это отпугивает желающих инвестировать в отрасль.
«В этом году тарифы в некоторых регионах упали, самое большое снижение было почти на 40 процентов, — говорит исполнительный директор НАКДИ Светлана Бик. — А первое, что было секвестрировано в тарифе, — это инвестиционная составляющая».
По ее словам, за последние годы заключено 18 концессионных соглашений на строительство объектов инфраструктуры в отрасли на общую сумму 23 млрд рублей: «Это построенные объекты, возвратность инвестиций по которым дезавуируется вот этой ситуацией с тарифом. Деньги вложены, а вернуть их невозможно. Новые инвестпроекты заморожены. Мы сегодня при избыточной ликвидности финансового рынка имеем ситуацию, когда деньги в отрасль не идут по самым примитивным соображениям: у инвесторов нет уверенности в их возврате».
Эту проблему признают и в самом РЭО.
«Основные инвестиции будут привлекаться в рамках концессионных соглашений. Инвестор, заключивший концессионное соглашение, построит объект через два года, и через два года ему надо будет повысить тарифы, чтобы вернуть инвестиции, — объясняет Алексей Макрушин, заместитель генерального директора ППК РЭО. — Но тариф устанавливается на один год, и никто не может ему обещать, что через два года будет возможность эти тарифы повысить. Ни регион, ни ФАС».
«Огромная проблема в том, что у регионального оператора сегодня нет мотивации сортировать мусор, — сетует Альбина Дударева. — Доходы, которые он получает, продавая вторичное сырье, полученное после сортировки, затем вычитаются из тарифа. Необходимо хотя бы на время становления рынка вторичного сырья прекратить это делать, дать региональным операторам возможность здесь зарабатывать. А то он приходит подтверждать тариф на следующий год, а ему говорят: “Вы тут заработали, давайте вычтем это из тарифа”. Это неправильно».
Но даже и установленную по тарифу плату нужно еще собрать. Участники рынка жалуются, что собираемость платежей низкая. Более того, часть потенциальных плательщиков и вовсе не заключает договоры с региональными операторами. Например, небольшие бизнесы — парикмахерские, мелкие магазины, различные сервисы по ремонту, обычно расположенные на первых этажах жилых домов, просто «подбрасывают» свой мусор в общедомовые контейнеры.
«Юридические лица обязаны заключить с нами договор, — описывает проблему Вячеслав Басов, генеральный директор компании “Тверьспецавтохозяйство”, — но никакой ответственности за то, что такой договор не заключен, нет. А у нас нет права проверить кого-либо на предмет того, есть у него договор с нами или нет, платит он за обращение с отходами или нет. А это наши выпадающие доходы, которые нам необходимы для финансовой устойчивости».
«Финансовые модели, которые лежат в основе деятельности региональных операторов, не работают даже при 70-процентном сборе платежей, — продолжает Светлана Бик. — Если это честная финансовая модель, то нужно собирать 97 процентов денег».
По полю, по минному полю
В марте этого года «Эксперт» (см. «Как не рассыпать мусор по дороге», № 12) писал, что под систему обращения с отходами в России была заложена мина в виде неполноценного исполнения механизма расширенной ответственности производителей (РОП).
Вкратце дело вот в чем.
В 2015 году мы решили начать внедрять у себя РОП по примеру ряда европейских стран: там эта система существует с 1980-х годов, и благодаря ей удалось выстроить эффективную отрасль по обращению с ТКО. Ее суть в следующем: производители товаров и упаковки берут на себя ответственность за их утилизацию после того, как товар и упаковка придут в негодность.
Заняться утилизацией производитель может сам, может кого-то нанять для этой цели, а может просто заплатить в бюджет экологический сбор, и уже государство на его деньги организует переработку отжившего свое товара во что-то полезное. Казалось бы, нормальная схема. Если бы не одно «но».
По логике, производитель, выпустивший на рынок товар или упаковку, подлежащие утилизации, должен заплатить за переработку всего объема. Так это устроено в Европе. Но наш законодатель решил, что выбрать весь объем из отходов невозможно, и установил нормативы утилизации. Они постепенно повышаются, да, но тем не менее размер их невелик. Например, по полимерной упаковке норматив составляет 15%. То есть, произведя тонну пластиковых бутылок, производитель заплатит за утилизацию только 150 килограммов.
Больше половины ТКО, отправленных на обработку, будет утилизировано (график 1)
Переработчики тех же пластиковых бутылок не имеют стимула расширять свои мощности — ведь за больший объем им никто не заплатит. Более того, зачастую, вступая в переговоры с переработчиками, производитель сразу ставит условие, что он заплатит за переработку сумму меньшую, чем экосбор, поскольку в противном случае не видит смысла платить переработчику, а не в бюджет. А дальше — хуже. Недобросовестный производитель может вступить в сговор с недобросовестным же переработчиком и, заплатив ему еще меньше, получить справку о том, что «такой-то объем принят на утилизацию». Первый отчитается перед госорганами, второй — получит хоть и небольшие, но деньги, а все остальные — еще какое-то количество отходов пластика на несанкционированной свалке.
По итогам 2018 года более 70% крупных компаний предпочитали не заниматься утилизацией, а просто платить экологический сбор в бюджет. Но объем средств, поступающих от экосбора, невелик — порядка двух миллиардов рублей в год. Понятно, что построить на такие средства эффективную отрасль по переработке отходов (как это случилось в той же Европе) не получится: только хороший сортировочный завод с автоматизированными системами отбора полезных фракций стоит порядка полутора миллиардов рублей. Ранее глава Минпромторга Денис Мантуров говорил, что в стране нужно построить порядка 200 мусоросортировочных заводов, поскольку существующих мощностей не хватает. И это не значит, что с их строительством проблема сортировки будет полностью решена: согласно целям национального проекта «Экология», к 2024 году в России должно отправляться на обработку 60% ТКО. Из тех ежегодных 70 млн ТКО, которые образуются в стране.
Общее финансирование проекта до 2024г. составит почти 300 млрд. руб. (график 2)
Вот эта мина и была обнаружена, и Минприроды предприняло попытку ее обезвредить.
Ведомство предложило к обсуждению концепцию совершенствования института РОП, в которой предлагается внести существенные изменения в нынешние правила.
Первое из самого важного. Отменить норматив утилизации. Иными словами, производитель товара или упаковки должен платить экологический сбор за весь объем своего производства. Пока, правда, концепция предполагает начать с упаковки и постепенно, по мере получения опыта, распространить эту систему на другие группы товаров. При этом обязанность по утилизации упаковки и уплате экологического сбора переносится с производителей товаров в упаковке на производителей собственно упаковки. Это, по мнению Минприроды, позволит лучше администрировать сбор: производители упаковки — это несколько десятков компаний, а производители товаров в упаковке — десятки, если не сотни тысяч. За всеми не уследить.
Второе. Вводится понятие «целевой показатель сбора и утилизации». Это тот объем упаковки, который должен быть утилизирован.
Более половины необходимых средств будет предоставлено частным бизнесом (график 3)
«Если производитель выпустил на рынок, условно говоря, одну тонну пластиковой упаковки, то средства на обращение со всем объемом этих отходов должны быть им направлены в отрасль также в полном объеме, — объясняет исполнительный директор ассоциации “Лига переработчиков макулатуры” Алексей Сергеев. — Другое дело, что цели по утилизации пластиковой упаковки могут быть первоначально установлены на уровне, например, 40 процентов по переработке обратно в упаковку. И далее по снижению приоритета — оставшиеся отходы должны быть переработаны во что-то, кроме упаковки. И только в последнюю очередь они отправятся на специализированный полигон для захоронения того, что невозможно переработать. Но загрязнитель платит за всё, что происходит со всей его упаковкой после использования, и отрасль должна стремиться к максимальному уровню утилизации».
Деньги от производителей упаковки, по замыслу Минприроды, аккумулируются в специальном фонде РОП и затем распределяются между участниками рынка. Кто будет этим фондом управлять, пока неизвестно. В первых вариантах концепции эта роль отводилась РЭО, и не исключено, что это стало одной из причин отставки Дениса Буцаева. По расчетам Минприроды, в год может собираться до 136 млрд рублей экологического сбора. Думается, что желающих поуправлять такими суммами нашлось бы немало.
Создание отрасли по обработке ТКО - шанс для российского машиностроения (график 4)
Нельзя сказать, что все участники рынка приветствовали инициативу Минприроды об изменении механизма РОП. Прежде всего, против выступают производители пластиковой упаковки, которым придется кратно увеличить суммы платежей экологического сбора, и ряд ассоциаций и союзов производителей, выступающих от имени своих участников. Они указывают, что в случае реализации этого решения цены на их продукцию вырастут, разгонится маховик инфляции и вообще, поскольку в конечном итоге за все платит покупатель, то есть население, это будет еще один удар по его и так невысокому уровню благосостояния.
Им возражают в Лиге переработчиков макулатуры, утверждая, что в среднем в цене большинства видов товаров повседневного спроса доля РОП составит 0,18%.
В Минприроды указывают на несколько больший диапазон роста цен — 0,25–1,5%, «если производители и импортеры увеличат цены пропорционально возросшим расходам на экологический сбор».
Другое дело, что население уже сейчас, то есть с 1 января 2019 года, кратно больше платит за вывоз мусора, нежели раньше. И «нагружать» его дополнительной оплатой было бы, наверное, несправедливо. Другое дело, насколько в принципе сегодня население и бизнес платят справедливую цену за обработку бытовых отходов.
Возможно, если бы система РОП в том виде, в котором она предлагается сегодня, начала работать в 2015 году или раньше, не понадобилось бы увеличение платежей со стороны населения за вывоз ТКО: отрасль по обращению с отходами постепенно могла бы нарастить свои мощности и научиться «переваривать» образующийся в стране мусор, количество которого растет из года в год. Кроме того, вовлечение в большем объеме вторичных материальных ресурсов (ВМР) в производство той же упаковки или даже товаров может приводить к снижению цен на них и тем самым компенсировать рост цены на товары из-за включения в него экологического сбора. «В перспективе увеличение сбора вторичного сырья приведет к снижению его стоимости из-за роста предложения, а значит, снизится и стоимость упаковки», — подчеркивает Алексей Сергеев.
Еще одно нововведение, предложенное Минприроды и вызвавшее отрицательную реакцию некоторых предприятий и ассоциаций, — введение пятилетнего моратория на выполнение РОП иным способом, кроме как уплата экологического сбора. Небольшое исключение — переработка отходов своего производства на собственных мощностях. Таким образом, дальнейшая работа по утилизации ТКО оказывается в руках государства: оно будет определять тех, кто займется переработкой мусора, и распределять средства среди них. Столь жесткая новация обусловлена желанием, с одной стороны, вовлечь в систему РОП максимальное число производителей, а с другой — прекратить порочную практику выдачи липовых справок о якобы проведенной утилизации.
Здесь участники рынка опасаются того, что уже построенные ими мощности по переработке отходов окажутся незагруженными, а сделанные в них вложения не окупятся. Впрочем, у инициаторов изменений на это есть аргумент: распорядитель собранных с производителей средств не имеет собственных мощностей и будет вынужден обращаться к тем, у кого они есть. А поскольку ожидается увеличение объемов сбора пригодного для переработки мусора, то удастся загрузить имеющиеся производства по переработке.
Будет гладко на бумаге
Минприроды рассчитывает, что предлагаемые изменения позволят форсировать становление отрасли по обращению с ТКО. Предполагается, что изменения начнут вступать в силу уже в следующем году.
Однако уверенности в том, что это случится и все предложения Минприроды пройдут, нет. Пока складывается впечатление, что противников этой «мусорной» реформы больше, чем сторонников. А выполнять поставленные президентом задачи, определенные в нацпроекте «Экология», нужно. И здесь на помощь приходит известная бюрократическая уловка — когда результат достигается не за счет реальной работы, а за счет подмены понятий. Например, активно продвигается идея признать сжигание отходов утилизацией. Сейчас сжечь мусор — значит его обезвредить. Логика «новаторов» в том, что раз мусор превратился в тепло и электроэнергию, то это новый товар, и потому такой способ можно назвать утилизацией. И таким образом можно всего лишь за счет «переназвания» существенно увеличить процент утилизируемого мусора и достичь показателя, зафиксированного в нацпроекте — 36%. Немного допинга на дистанции.
И при этом строить мусоросжигательные заводы (МСЗ) можно на средства, полученные в рамках института РОП.
Сегодня крупный проект по строительству мусоросжигательных заводов, где будет вырабатываться и электроэнергия, реализует компания «РТ-Инвест». Один из ее акционеров — госкорпорация «Ростех», лоббистские возможности которой трудно переоценить. Этот проект предполагает, что электроэнергия будет продаваться потребителям по более высокому «зеленому» тарифу, что позволит инвесторам быстрее вернуть вложенные средства. В случае массового строительства МСЗ эта схема — продажа электроэнергии по «зеленому» тарифу — будет тиражироваться. И таким образом, это будет уже третий, хоть и опосредованный платеж со стороны населения, если первым считать строчку в счете за коммунальные услуги, а вторым — включенный в цену товара и упаковки экосбор.
Кстати говоря, современные МСЗ — это иностранная технология и в значительной части иностранное оборудование. Тот же «РТ-Инвест» строит свои заводы в партнерстве с японско-швейцарской компанией Hitachi Zosen Inova (HZI). Вместе с тем в целях национального проекта «Экология» указано, что к 2024 году доля импорта оборудования для отрасли по обращению с отходами не должна превышать 22%. Однако, по словам участников рынка, сейчас активно лоббируется решение вовсе убрать этот показатель из целей проекта. Это уменьшит шансы российских машиностроителей получить заказы и заработать на становлении отрасли по обращению с отходами.
Очевидно, что последние движения в ней носят разнонаправленный характер и не встречают консолидированной поддержки у тех, кто связан с этой отраслью. Конечно, всем мил не будешь, но, как заметила Светлана Бик, «основная проблема отрасли в том, что все воюют со всеми». Хотелось бы уже если не победы, то хотя бы перемирия. На понятных всем условиях.
Целевые показатели нацпроекта «Экология»
- 60% ТКО на обработку
- 36% ТКО На утилизацию
- 22% доля импорта оборудования
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl