Гонка ограничений: есть ли предел санкциям?
Почему человечество заигралось в санкции и можно ли против них бороться
«Отказ от имперских амбиций и соблюдение территориальной целостности Украины — главное условие для возобновления диалога с Европой и возвращения России в лоно мировой (точнее, западной) экономики» — так написал в своей статье «Не только санкции: какое будущее ждет Россию?» верховный представитель ЕС Жозеп Боррель. Но пока в Европе обсуждают девятый пакет санкций, экономические показатели ЕС заставляют задуматься: а стоит ли игра свеч? Кроме того, такая ультимативная форма не оставляет шансов на компромисс и означает, что санкции не будут сняты никогда.
Столь беспрецедентных ограничений мировая экономика прежде не видела. Эффективны санкции или нет — об этом до хрипоты спорят экономисты и политологи не только в России. Но этот вопрос, кажется, волнует руководство США, Канады и стран Европы в последнюю очередь. Не только экономические, но и политические результаты санкционного давления США на «непокорные» страны давно уже неочевидны. «Эксперт» изучил механику санкций и пришел к выводу: у бесконтрольного использования этого инструмента обязательно будет своя цена.
История вопроса
Запреты на торговлю с определенными странами либо территориями существовали и во времена Древней Греции, и в период торговых баталий между Старым и Новым Светом. Практика экономических ограничений получила наиболее широкое распространение в XX веке, когда оформились международные торговые соглашения и мир шагнул в эпоху глобализации.
В более мягком варианте санкции были всегда, рассказала «Эксперту» кандидат экономических наук, заведующая сектором экономики европейских стран ИМЭМО им. Е. М. Примакова РАН Анна Четверикова: «Санкции — это инструмент торговых отношений. С их помощью защищают, к примеру, национальные сектора экономик от продукции конкурентов. И раньше вопрос санкций периодически становился ключевым во время обострения противоречий между главными игроками мировой торговли. Просто тогда это выпадало из общего поля зрения и обсуждалось преимущественно специалистами. Другой вопрос, что такого широкого набора санкций в столь жестком варианте, как к России, раньше не применяли ни к кому».
Сам по себе термин «санкции» предполагает меры, вводимые Советом Безопасности ООН в соответствии с главой VII Устава ООН «для поддержания или восстановления международного мира и безопасности». Сегодня этим термином также обозначают меры, применяемые государствами в одностороннем порядке. В отсутствие общепринятого определения таких односторонних мер Совет по правам человека ООН предложил следующее определение для «односторонних санкций» или «односторонних мер принуждения»: «использование экономических, торговых или других мер, принимаемых государством, группой государств или международными организациями, действующими автономно, для принуждения к изменению политики другого государства или для оказания давления на отдельных лиц, группы или организации в государствах-объектах с тем, чтобы повлиять на курс действий без санкции Совета Безопасности». Такие санкции называют «односторонними», или «автономными». Решение о введении таких мер принимается государствами самостоятельно на основе своего субъективного решения о том, что действия другого государства нарушают нормы международного права.
Если говорить о санкциях, которые были приняты коллективно, то есть через механизм принятия решений в рамках ООН, то всего таких случаев известно 30. Впервые при помощи механизма ограничений невоенного характера была наказана Южная Родезия, известная нам сегодня как Зимбабве. Случилось это в 1966 году, повод — расовая сегрегация и ограничения в правах, введенные в отношении черного большинства со стороны белого правительства после провозглашения независимости от Великобритании. ООН запретила Родезии покупку нефти, оружия, самолетов и автотранспорта, а также продажу ряда товаров. Через 13 лет санкции привели к желаемому результату: в ходе выборов под контролем международного сообщества к власти было допущено черное население страны.
Слишком мощный инструмент
Дубинка консолидированного невоенного принуждения сильнее всего ударила по Ираку. Случилось это в 1990 году, после того как президент Ирака Саддам Хусейн решил положить конец экономической войне Кувейта против своей страны и вторгся на территорию соседа. Резолюция ООН № 661 ввела в отношении Ирака полное торговое эмбарго, в страну разрешалось ввозить лишь товары медицинского назначения и гуманитарную помощь. Несмотря на всеобъемлющие санкции и угрозы военной силой, Саддам не сдался. Военное вмешательство мирового сообщества потом все-таки произошло, а санкции были сняты лишь в 2003 году, после свержения диктатора. В результате санкций экономика Ирака оказалась полностью уничтожена, от трех до четырех миллионов иракцев стали беженцами. Координатор гуманитарной помощи ООН в Ираке Денис Халлидэй назвал санкции против Ирака геноцидом и в знак протеста против политики Совбеза ООН ушел с поста помощника Генерального секретаря организации. С годами ситуация в Ираке лучше не стала.
Так, стало ясно, что продиктованные якобы гуманизмом усилия по принуждению к миру могут привести к чудовищным гуманитарным последствиям. Существовавший ранее негласный принцип «страдания населения будут приводить к давлению на правительство» вытеснил другое правило, озвученное Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном в 2000 году: «Когда жесткие и всеобъемлющие экономические санкции применяются против авторитарных режимов, возникает другая проблема. В этом случае обычно страдают простые люди, а не политическая элита, поведение которой спровоцировало введение санкций». В ООН постепенно отошли от политики всеобъемлющих санкций, ограничившись точечными, так называемыми умными мерами.
Механизм коллективного наказания санкциями с самого начала не был идеален. Так, у мирового сообщества не получилось призвать к ответу ни Японию, ни Германию перед началом Второй мировой войны. Тем не менее в других случаях удалось согласовать санкции против таких стран, как Греция, Италия, Боливия, Парагвай и Югославия: тогда коллективные решения принимались предшественницей ООН, Лигой Наций. После 1945 года, когда оформилась жесткая ось геополитического противостояния между СССР и США, человечеству ни разу не удалось договориться о санкциях в случаях, когда требовалось наказать кого-то из «своей» команды, будь то Восточный блок или Западный, либо если речь шла о какой-то из стран первого мира. Именно поэтому в списке санкций, введенных ООН после 1945 года, значатся в основном периферийные государства да африканские страны. Мировое сообщество не смогло прийти к единому мнению в таких громких конфликтах, как война между Великобританией и Аргентиной за Фолклендские острова. Точно так же в ООН не призвали к ответу США за участие в многочисленных инцидентах, будь то Панама, Вьетнам или Корейская война.
После развала СССР в мире остался лишь один полюс. С 1990 года ни один из постоянных членов Совбеза ООН не решился выступить против США, ставших экономическим, политическим и военным гегемоном. Американский президент США Джордж Буш-старший в 1991 году провозгласил новый мировой порядок. Санкции ООН против Ирака были сняты вовсе не по причине ужасающей гуманитарной ситуации, а лишь тогда, когда результатами воздействия на Ирак остались довольны в Вашингтоне. Наступила совсем иная реальность, в которой под термином «санкции» мир стал понимать не решения ООН или других международных институтов, а принятые в одностороннем порядке экономические и иные ограничения. Причем принятые, по сути, одной-единственной страной мира.