Люди и бюджет: что ждет в будущем гражданские финансы?
Может ли общество обходиться без участия государства в процессе управления государственным и муниципальным бюджетом, а также собственными средствами? Что такое «гражданские финансы» и как с ними связано партисипаторное бюджетирование? Разбираемся в нашем материале.
Гражданские финансы и государство
Объединение граждан в различных формах самоорганизации вне государственного регулирования является важным компонентом экономического развития любой территории, будь то город, поселок или деревня. Зачастую это становится причиной зарождения специфических финансовых инструментов, которые можно охарактеризовать как проявления неформальной экономики. И в будущем такие практики будут иметь все большее распространение, а люди все чаще начнут обходиться без государства в целом ряде финансовых вопросов, считают специалисты Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Министерства финансов РФ.
С этим процессом неразрывно связан термин «гражданские финансы», который ввели в оборот эксперты НИФИ. Как отмечает руководитель Центра инициативного бюджетирования Владимир Вагин, этим понятием можно описать те случаи, когда люди сами поддерживают какие-то проекты, чаще всего в цифровом виде, например через краудфандинговые платформы. К этому можно отнести и другие формы народного финансирования, в частности узбекистанский гап.
Гап — это собрание людей, объединенных доверием друг другу, часто бывших однокурсников или одноклассников, которые собираются вместе, чтобы поговорить о каких-то проблемах и собрать средства на их решение. Деньги в таком случае аккумулирует у себя один из сидящих за столом, эти денежные отношения никаким образом не регламентируются государством, а основываются на доверии и нормах, которые сложились между участниками гапа.
И в случае гапа, и в формате, например, краудфандинга, люди не спрашивают ни у кого разрешение на финансирование какого-либо проекта и, тем более, не просят средства у государства. Более того, они даже готовы платить краудфандинговой платформе комиссию. Но почему люди дают собственные деньги на проекты часто вовсе не известных им людей или софинансируют проекты в формате партисипаторного или, в случае с Россией, инициативного бюджетирования?
«Мы видим граждан не только получателями государственных услуг, но и людьми, которые являются участниками формирования этого запроса. Рано или поздно мы придем к тому, что без создания условий для повсеместного участия в государственном управлении и финансовых вопросах, это самое государственное управление потеряет свою эффективность. И это не наш локальный вывод, а общемировой тренд, — рассказывает Вагин. — Люди хотят участвовать в государственном и муниципальном управлении не только в политических формах, когда они, например, могут избираться депутатами. Нет, они хотят быть непосредственными участниками всех процессов, например, меняя свой город или поселок с помощью инициативного бюджетирования. И если не обращать внимания на этот тренд, государство начинает терять свою эффективность».
Будущее уже близко?
Может ли такая практика, как партисипаторное бюджетирование, зародившись еще в 1989 году в Бразилии, распространиться повсеместно во всем мире? Владимир Вагин считает, что нет: «Невозможно сделать так, чтобы все города и страны во всем мире приняли одну методологию. Иначе это будет какой-то ужасный новый мир, который вряд ли нам понравится».
Сейчас партисипаторное бюджетирование — не единственная технология вовлечения сообщества в принятие решений в сфере государственного и муниципального управления. «Безусловно, нужна конкуренция между разными технологиями. Нельзя сказать: «Все, теперь технология будет только одна, вот эта. Все ее внедряем и движемся к благополучному будущему». Мы не такие наивные люди и прекрасно понимаем, что только в конкуренции идей и методологий может складываться лучшая модель», — говорит Вагин.
Ярким примером того, что не всем странам нужна такая технология, является Германия. В этой стране также существует партисипаторное бюджетирование, однако им на локальном уровне занимаются НКО и активисты, оставаясь на периферии в системе государственного управления. Этому есть объяснение: Германия несколько сотен лет создавала систему сбалансированного федеративного представительства и в итоге добилась внедрения модели, при которой средства бюджета расходуются эффективно, в том числе на проекты, которые выдвигают сами граждане.
Есть и обратные примеры. Так, в Узбекистане инициативное бюджетирование появилось всего три года назад, а в этом году на открытое голосование было выдвинуто уже более 66 тыс. проектных идей. В выборе проектов приняли участие свыше 15 млн человек при общем населении страны в 35 млн человек. Такой успех, в том числе обусловлен тем, что развитие местного самоуправления в Узбекистане идет по традиционному пути — с помощью махаллей, которые можно назвать поселенческими комитетами. Они не являются частью государственной власти, но при этом распространены повсеместно.
«Инициативное бюджетирование в Узбекистане оказалось чрезвычайно востребованным инструментом общественных финансов. Эта технология позволила государству на регулярной конкурсной основе выделять средства на решение тех проблем, которые обсуждаются на уровне махалли, — отмечает Вагин. — То есть успех инициативного бюджетирования не в том, что мы так хорошо обучили коллег этой методике, а в том, что оно оказалось частью общей системы публичной власти».
Кроме того, в Узбекистане за инициативным бюджетированием указом президента закреплено 5% от местных бюджетов и 50% дополнительных доходов местных бюджетов. В России средства на инициативное бюджетирование чаще всего выделяются из региональных и отраслевых госпрограмм.
В России начали создавать собственную методологию партисипаторного бюджетирования в 2015 году, в итоге появился новый термин — инициативное бюджетирование, но в основе обеих сущностей лежит один и тот же принцип — активное участие граждан в процессе решения вопросов местного значения. Зачем же понадобился собственный бренд?
Как рассказывает Владимир Вагин, когда российские специалисты начали разработку, в нескольких регионах уже существовали практики, которые относились к партисипаторному бюджетированию. «Перед нами стояла задача объединить их. Мы выделили пять общих черт у всех практик партисипаторного бюджетирования, присутствовавших в то время в России, и ввели новый термин, ставший потом брендом: инициативное бюджетирование. Он включил уже существующие и новые методики, оказавшись удачным идентификатором для очень разнообразных по своим названиям программ», — говорит эксперт.
Будет ли Россия полностью охвачена инициативным бюджетированием?
Поступательное развитие инициативного бюджетирования на территории всей России, может быть, не так быстро, но неуклонно осуществляется. При этом, как и в любой системе управления, в ней есть свои ограничения и препятствия. Одно из них Вагин называет неприятием от непонимания. «Многим кажется: «Да как же так? Как неопытные люди будут принимать решения, касающиеся госпрограмм и бюджетных решений?». А они вообще-то уже с 2015 года принимают эти решения, причем повсеместно, — рассказывает эксперт. — Нам же не нужно загрузить людей теми задачами, которые они не могут решить. Нужно действовать постепенно, шаг за шагом. Обучая людей азам того, как работает система управления государством и как принимаются бюджетные решения, мы приходим к тому, что люди становятся реальными участниками бюджетного процесса и системы государственного и муниципального управления».
Не все российские регионы применяют инициативное бюджетирование — такой практикой сейчас охвачены 75 субъектов РФ. Для всеобщего покрытия не хватает институционального сопровождения: нужна сеть проектных центров с обученными консультантами, нормативно-правовая база внутри субъектов и муниципалитетов, а также масштабная информационная кампания.
Некоторые регионы просто не считают необходимым применять такой механизм на своей территории. Один из таких городов — Москва. «В Москве считают, что «Активный гражданин», Mos.ru и остальные форматы участия, которые изобретены в столице, в достаточной мере обеспечивают вовлечение граждан. А в Санкт-Петербурге с 2016 года партисипаторное бюджетирование только увеличивается в объемах. Разные города, разные подходы к управлению», — говорит Вагин.
При этом наряду с возможными перспективами масштабирования на всю Россию, существует и объективная опасность дискредитации самой идеи инициативного бюджетирования, считает директор Альянса консультантов инициативного бюджетирования Михаил Шевелёв.
«У нас страна так устроена, что когда сверху дается распоряжение, но у людей на местах нет понимания, что с этим делать,то происходит имитация бурной деятельности. Например, президент сказал, что 5% средств местного бюджета должно расходоваться с применением таких живых практик как инициативное бюджетирование с прямым учетом мнения граждан. И во многих регионах стали появляться практики, на которые стали выделяться средства. Но это выделение средств не сопровождается соответствующим обучением, подготовкой кадров, ответственным вовлечением жителей в этот процесс. Появляются практики, в которых есть деньги и инициативы жителей, но о них никто не знает», — говорит Шевелёв.
По словам эксперта, происходит так называемое придумывание проектов внутри самой администрации и выдача желаемого за действительное. В этих случаях может произойти «серьезная дискредитация самой идеи инициативного бюджетирования, основной принцип которого заключается в том, что если инициативы нет, то нечего и поддерживать».
Что дальше?
В основе инициативного бюджетирования заложен важный мотивационный комплекс, который подталкивает человека к действию. Его основные составляющие — это наличие проблемы, которую хотелось бы решить самостоятельно, и осознание того, что сделать это можно за счет государственных средств, непосредственно влияя на то, как они будут распределены и использованы. Таким образом, инициативное бюджетирование опирается на то, чтобы удовлетворять потребности, возникающие у людей, и учитывать их запросы. В этом оно идет даже дальше клиентоцентричности государства и сферы оказания государственных услуг, поскольку видит граждан не только получателями государственных услуг, но и людьми, которые являются участниками формирования этого запроса.
Эта особенность инициативного бюджетирования и всеобщая цифровизация, которая упрощает для людей возможность участвовать в управлении государством, будут способствовать появлению все большего разнообразия форм гражданских финансов.
«Инициативное бюджетирование — это всего одна из форм такого участия, которая тоже базируется на гражданских финансах, а цифровизация стремительно дает нам возможности для все более эффективного участия людей в выборе проектов инициативного бюджетирования, и с каждым годом эта эффективность только повышается, — считает Владимир Вагин. — И эта форма участия в любом случае будет повсеместно распространена и в России, и в зарубежных странах. Может быть, она будет по-другому называться или видоизменится существенным образом, но это случится, и государство будет с большим трудом находить способы регулирования гражданских финансов».
Ирина Лактюшина, журналист, координатор программ Impact Hub Moscow
People and the Budget: What Does the Future Hold for Civil Finance?
Can the society forgo the state participation of the state in the management of state and municipal budgets, or its own funds? What is “civil finance” and how is it related to participatory budgeting? We are about to find out in this material.
Civil finance and the state
An association of citizens in various organizational forms outside of the government regulation is an important component of the economic development of any territory, be it a city, town or village. These often lead to the development of specific financial instruments, which can be described as manifestations of the informal economy. These practices will become more widespread in the future, and people will increasingly forgo the state in a number of financial matters, according to experts of the Center for Participatory Budgeting of the Financial Research Institute (NIFI) of the Ministry of Finance of the Russian Federation.
Inextricably linked to this process is the term “civil finance,” which was introduced by NIFI experts. Vladimir Vagin, head of the Center for Initiative Budgeting, says this concept can describe those cases where people themselves support certain projects, usually in digital form, for example, through crowdfunding platforms. Other forms of crowdfunding, such as the gap in Uzbekistan, can also be attributed to this.
A gap is a gathering of people united by trust in each other, often former school or University classmates, who get together to talk about some problems and raise funds to address them. The money in this arrangement is accumulated by one of the people around the table, and these monetary relations are not regulated by the state in any way, but are based on trust and norms that have developed between the participants in the gap.
In both the case of the gap and in, say, crowdfunding format, the participants do not have to ask anyone’s permission to fund any project, much less ask the state for the money. Moreover, they are even willing to pay a commission to the crowdfunding platform. But why do people choose to give their money to projects often run by complete strangers, or co-finance projects in the participatory (or, in the case of Russia, initiative) budgeting format?
“We see the public as not merely recipients of public services, but as the very people taking part in shaping the demand. Sooner or later we will come to the point where public administration will no longer be efficient unless the conditions for universal participation in public administration and in managing financial affairs have been created. This is not just our own conclusion, it is a worldwide trend,” Vladimir Vagin says. “People want to participate in state and municipal governance, not just politically, like being elected as deputies to the Parliament. No, they want to be directly engaged in all the processes; for example, transforming their city or town through initiative budgeting. And if you ignore this trend, the state begins to lose its effectiveness.”
Is the future close at hand?
Can a practice like participatory budgeting, which originated in Brazil in 1989, spread around the world? It cannot, according to Vladimir Vagin: “You can’t make all cities and countries around the world adopt the same methodology. Otherwise it will be some horrible new world that we’re not going to like.”
Today, participatory budgeting is not the only technology for making the community part of the decision-making process in the state and municipal governance. “There certainly has to be competition between all the various technologies. You can’t just say: ‘That’s it, from now on, we are going to use just this one technology. We implement it and we are on the way toward a prosperous future in no time at all.’ We are not this naïve, and we all understand perfectly well that competition between different ideas and methodologies is the way to shape the best model”, Vagin says.
Germany is probably the best proof that not all countries need this technology. While that country does have participatory budgeting, it is handled locally by NGOs and activists, remaining on the periphery of public administration. There is an explanation for this: Germany spent several hundred years building a balanced federal representation system and eventually achieved a model in which budgetary resources are spent efficiently, including on projects put forward by citizens themselves.
There are examples to the contrary as well. For example, initiative budgeting only appeared in Uzbekistan three years ago, and this year more than 66 thousand project ideas have already been put forward for an open vote. Over 15 million people out of the total population of 35 million participated in the project selection process. Among other things, this success is due to the fact that the development of local self-governance in Uzbekistan has followed the traditional path — with the help of mahallas, or village committees. They are not part of the state power, but they are widespread.
“Initiative budgeting in Uzbekistan turned out to be an extremely popular civil financing tool. This technology enabled the state to allocate funds regularly, on a competitive basis, to address the problems raised at the mahalla level,” Vladimir Vagin says. “In other words, the success of initiative budgeting is not because we trained our colleagues in this methodology so well, but because it turned out to be part of the general public authority system.”
In addition, a presidential decree assigned 5% of local budgets and 50% of additional local budget revenues to initiative budgeting in Uzbekistan. In Russia, initiative budgeting funds are most often allocated from regional and industry-specific state programs.
Russia started to build its own participatory budgeting methodology in 2015, eventually coming up with a new term — “initiative budgeting”, but both concepts are based on the same principle — active public participation in the process of addressing issues of local importance. So why did the country need its own brand?
According to Vladimir Vagin, by the time specialists in Russia began the development, several regions had already established practices similar to participatory budgeting. “It was a challenge bringing these practices together. We identified five common features shared by all the participatory budgeting practices existing in Russia at the time, and introduced a new term that later became a brand: initiative budgeting. It combined pre-existing methodologies and included new ones, proving to be a successful identifier for programs that are very diverse by names,” the expert says.
Will Russia be fully covered by initiative budgeting?
The progress of initiative budgeting throughout Russia may not be fast, but it is certainly steady. At the same time, like with any management system, it has its limitations and obstacles. One of these is what Vagin calls rejection due to misunderstanding. “Many people think of it this way: ‘How can it be? How can inexperienced people make decisions regarding state programs and decide on budget spending choices?’ Meanwhile, people have been doing this everywhere since 2015”, the expert continues. “We do not need to burden the people with tasks that they cannot solve. You go slowly, step by step. By teaching people the basics of how the public administration system works and how budgetary decisions are made, we eventually arrive at people becoming engaged in the budgetary process and the system of state and municipal governance.
Not all Russian regions use participatory budgeting — this practice is currently present in 75 constituent units of the Russian Federation. Achieving universal coverage would require further institutional support: we would need a network of project centers with trained consultants, a regulatory framework within the subjects and municipalities, and a large-scale information campaign.
Some regions simply do not consider it necessary to implement that kind of a mechanism in their territory. Moscow is one such city. “Moscow believes that things like ‘Active Citizen’, Mos.ru public services portal, and other participation formats that have been invented here ensure sufficient public engagement. Meanwhile in St. Petersburg, participatory budgeting has been growing year after year since 2016. Different cities, different approaches to management,” Vagin says.
However, along with the possible prospects of scaling up to the whole of Russia, there is also an objective risk of discrediting the very idea of initiative budgeting, warns Mikhail Shevelev, director of the Alliance of Initiative Budgeting Consultants.
“Our country is set up in such a way that when an order is given top down, and the people on the ground have no understanding of what to do about it, they tend to imitate frenzied activity. For example, the president says that 5% of the local budget must be spent on interactive practices like initiative budgeting, with direct consideration of the public opinions. So practices began to appear in many regions, for which funds began to be allocated. However, this allocation of funds is not accompanied by proper education, training, and responsible involvement of the residents in the process. In some practices, there are both money and residents’ initiatives, but no one has actually seen them,” Shevelev adds.
According to the expert, what is happening is the so-called “dreaming up” of projects within the administration and wishful thinking. Cases like these may be “seriously discrediting the very idea of initiative budgeting, the basic principle of which is that if there is no initiative, there is nothing to support.”
What comes next?
It is important for initiative budgeting to be supported by motivation, which pushes people to act. It depends on two key elements — the existence of a problem that the people would like to address, and the realization that one can do so at the expense of public funding, with a direct influence on how the funds will be distributed and used. Thus, initiative budgeting relies on meeting people’s needs and accommodating their demands. In doing so, it even goes beyond a client-centric government and the sphere of public services, as this process sees the public as not merely recipients of public services, but as the very people taking part in shaping the demand.
This feature of initiative budgeting and the general digitalization that makes it easier for people to participate in state governance, will contribute to an increasing variety of forms of civil finance.
“Initiative budgeting is just one of many forms of such participation, which is also based on civil finance, and digitalization is rapidly giving the people opportunities to participate more and more effectively in the selection of initiative budgeting projects, and this efficiency is only increasing each year,” Vladimir Vagin says. “In any case, his form of participation will spread widely, both in Russia and in foreign countries. Maybe it will be named differently, or it will undergo substantial change as it spreads, but it will happen, and the state will struggle to find ways to regulate civil finance.”
Irina Laktyushina, journalist, program coordinator, Impact Hub Moscow
DOI 10.55140/2782-5817-2023-3-S1-66-70
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl