Экономическое планирование: ренессанс забытой практики и возможности для России
Модель индикативного планирования во второй половине прошлого века неплохо зарекомендовала себя во Франции, в Японии, Индии и в целом ряде других стран. Сегодня множатся аргументы в пользу восстановления этого института. В нынешнем контексте он был бы уместен и в России
*Профессор экономики Высшей школы социальных наук в Париже, иностранный член РАН, автор книги Le Grand Retour de la Planification (Париж, 2022).
Сегодня мы являемся свидетелями возвращения плановых начал в управлении экономикой в ряде стран мира. О чем именно идет речь? Уж точно не о том, что раньше называлось централизованным планированием, квинтэссенцией которого был советский Госплан. Но после Второй мировой войны был и другой тип планирования, различные вариации которого мы видели во Франции, в Японии, Индии, а также в Италии, Нидерландах, Бельгии, Южной Корее и Малайзии.
Почему сегодня планирование вновь становится актуальным? Может ли оно стать адекватным ответом на проблемы экономического развития России в нынешние непростые времена?
Мы попробуем дать свою версию ответов на эти вопросы.
Зачем планировать
В России дискуссия об экономическом планировании завязалась с новой силой в 2018 году — застрельщиком был академик Виктор Полтерович в своем докладе на научной конференции. На этой конференции, организованной НИУ ВШЭ и состоявшейся в апреле 2018 года, г-н Полтерович настаивал на том, что необходимо координировать работу различных государственных органов, и это подразумевает создание планового органа**. В разгар кризиса, вызванного пандемией COVID-19, и в контексте климатического кризиса дискуссия о возрождении планирования началась и на Западе, в частности во Франции. Можно назвать как минимум четыре причины, которые заставляют вспомнить о необходимости планирования.
** https://www.hse.ru/en/news/ research/ 218148167.html
Во-первых, это провалы рынка. В ряде ситуаций рыночный механизм неспособен обеспечить координацию децентрализованных агентов. В этом случае говорят об абсолютном провале рынка. В некоторых других ситуациях рынок, безусловно, ведет к координации, но она менее эффективна в сравнении с той, которую можно было бы получить путем планирования или «прямой» координации. Подобные ситуации трактуются экономистами как относительный провал рынка.
Два свежих примера, которые демонстрируют важность этих рыночных сбоев, — это экологический кризис, который все чаще сводят к климатическому, и кризис, вызванный COVID-19. Как заявил известный британский экономист Николас Стерн, «изменение климата — это величайший провал рынка, который когдалибо видел мир, и он взаимодействует с другими несовершенствами рынка». Так называемый энергетический переход не может быть осуществлен без определенного планирования. Что касается кризиса COVID-19, то очевидно, что значительная часть механизмов купирования этого кризиса и управления им была инициирована правительством, а не невидимой рукой рынка.
Второй аргумент в пользу необходимости планирования заключается в императиве приобретения или защиты экономического, технологического, продовольственного или финансового суверенитета. Вопрос экономического суверенитета в настоящее время стал центральной проблемой для многих стран, и рыночные механизмы не могут дать удовлетворительного ответа на вопрос, как его достичь.
Третья причина заключается в сложности согласования краткосрочных действий с долгосрочными целями, когда последние требуют новых технологий или связаны с трудно поддающимися расчету рисками. Здесь снова невозможность подсчитать все, а также нестабильность индивидуальных предпочтений и хорошо известные случаи изменения предпочтений на противоположные, как это наглядно продемонстрировано в работах Амоса Тверски и Даниэля Канемана, делает рыночную координацию в значительной степени неэффективной и тем самым оправдывает планирование.
Наконец, четвертая причина возникает, когда мы рассматриваем то, что называется радикальной неопределенностью, и все, что ее воплощает. Один из видных деятелей французского планирования Пьер Массе определял планирование как инструмент защиты от влияния случайностей.
Все эти обстоятельства побудили президента Франции Эммануэля Макрона в сентябре 2020 года воссоздать Генеральный комиссариат по планированию. И пусть этот орган на практике лишен каких-либо реальных полномочий и создан, как представляется, как коммуникационный инструмент президента, само решение, безусловно, весьма символично.
Эти же аргументы в пользу планирования мы можем найти и в сегодняшнем экономическом положении России. Доминирующий аргумент в дебатах — способность противостоять санкциям, введенным США и ЕС. Но умение согласовывать краткосрочные и долгосрочные задачи, бороться с непосредственными последствиями военных действий на Украине, а также задача эффективного развития различных регионов России также являются вескими причинами для обращения к планированию. Опубликованная недавно яркая газетная статья депутата Николая Новичкова, несмотря на противоречивость некоторых аргументов, хорошо это показывает***.
*** Новичков Н. Экономику России нужно переводить на Госплан // Московский комсомолец. 2022. 10.11.
Забудьте о советском Госплане
И все же, о каком планировании идет речь? Мы не призываем вернуться к советскому Госплану 1970-х. Поэтому сразу же зафиксируем качественные отличия советского или централизованного планирования от того типа планирования, которое практиковалось в ряде стран после Второй мировой войны. В советской, а вслед за ней и в российской экономической историографии его принято называть индикативным планированием.
В индикативной модели планирования рыночные правила продолжают действовать в очень многих отраслях экономики. Частная собственность остается преобладающей, даже при наличии значительного госсектора в рамках модели смешанной экономики. Предприятия — за исключением коммунальных и приоритетных отраслей — придерживаются правил рыночной конкуренции. Покупки и продажи происходят свободно, без вмешательства центрального распределительного органа типа советского Госснаба. Большинство цен либо свободны, либо частично регулируются государством в ограниченном числе отраслей (энергия, вода, транспорт). Таким образом, надобность в Госкомцен — административном органе, назначающем почти все цены экономике, за исключением цен колхозного рынка, — отсутствует.
Итак, в модели экономики с индикативным планированием координация краткосрочной экономической деятельности предоставляется рынку за некоторыми исключениями, когда речь идет о стратегически важных или зарождающихся отраслях.
Конечно, среднесрочная и долгосрочная координация сложнее, она представляет собой сочетание действия рыночных механизмов, плановой координации, а также неявного управления со стороны государства с использованием специфических стимулов. Таким образом, речь идет не о замене повседневного функционирования рынка, а об исправлении (или предотвращении) рыночных сбоев и достижении экономической системой некоторых заранее определенных целей.
Надо отметить важную роль научнотехнической составляющей в обеих моделях планирования. В модели централизованного планирования этим функционалом был загружен Государственный комитет по науке и технике (ГКНТ). Но точно так же во всех странах, внедривших индикативное планирование, плановое агентство и правительство полагались на крупные научные учреждения страны, будь то во Франции, в Индии или Японии.
Создание централизованного научного учреждения — Национального центра научных исследований (CNRS) во Франции и аналогичных организаций в Индии и Японии — было важным элементом системы индикативного планирования. Надо также отметить, что этот орган занимался организацией и регулированием не только фундаментальной, но и прикладной науки и техники.
Модель индикативного планирования характеризуется специфическими инструментами реализации в финансовой сфере. В отличие от гиперцентрализованной советской финансовой системы, где все банковские функции передавались Госбанку и его подразделениям на местах (модель монобанка), финансовая система, необходимая для индикативного планирования, подразумевает наличие двухуровневой банковской системы, жестко регулируемой государством. Роль финансовых рынков в распределении капитала невелика, и финансирование компаний осуществляется в основном за счет банковского кредита. Сбережения домашних хозяйств ориентированы в основном на специализированные депозитные банки, которые обычно национализируются. Государство также создает специализированные кредитные учреждения для финансирования инфраструктуры, жилищного строительства и сельского хозяйства. Эти банки могут выпускать ценные бумаги, которые являются объектом покупок депозитных банков, но в любой момент могут быть выкуплены, навсегда или временно, центральным банком. Последний в данной модели не является абсолютно независимым и находится под контролем государства. Это важно, так как использование субсидий в качестве стимула для частных хозяйственных субъектов действовать в рамках плана было достаточно развито.