Кто сшил костюм
В последнее время призывы к усилению персональной ответственности управленцев и чиновников разного уровня за исполнение порученных задач звучат регулярно из самых высоких кабинетов. И чем заметнее буксуют амбициозные начинания власти, тем жестче становятся эти призывы. Вот и новый премьер-министр Михаил Мишустин всего за две недели работы уже дважды пригрозил своим замам и их подчиненным «персональной ответственностью». Насколько эффективен такой рычаг в реальной жизни? «Огонек» разбирался, как он работает на разных этажах российской власти.
Это прежде с персональной ответственностью было все просто: не справился — либо партийный выговор с занесением в учетную карточку коммуниста и понижением в должности, либо вовсе партбилет на стол, а дальше и думать не хочется. Теперь для чиновников времена почти что вегетарианские: кадровые чистки в прошлом (что радует, конечно), за профнепригодность из госслужащих не гонят (о такой формулировке кадровики вспоминают как об экзотике былой формации), система административных наказаний вроде как имеется, но мало кого пугает. А за неэффективность у нас не карают, как бы ни были популярны разговоры о модных нынче KPI — за это в «частном секторе» работы можно лишиться, а на госслужбе возможные потери за «неуспеваемость» — устная взбучка от руководства, лишение премии, на крайний случай переход/перевод куда-нибудь по горизонтали. Так что же, разговоры о персональной ответственности, получается, просто фигура речи и чистый блеф? Ответ обтекаемый: не совсем.
Оказывается, есть в нашей стране совершенно официальный реестр проштрафившихся нерадивых чиновников и госслужащих с подмоченной репутацией. Создан он был по постановлению правительства РФ № 228 от 5 марта 2018 года и размещен на сайте государственной службы РФ (http://gossluzhba.gov.ru). Ведет реестр «уполномоченное подразделение аппарата правительства Российской Федерации». Сюда из регионов направляется информация о госслужащих, попавших под оргвыводы как персонально ответственные — уволенные «по утрате доверия». В нынешнем административном изводе, правда, у «утраты доверия» в основном коррупционные корни — карают не за недостаток эффективности в работе, не за некомпетентность, а за то, что был заподозрен или попался на махинациях. И этот уровень — единственный «этаж», где хоть какая-то ответственность наступает.
Все органы власти, от районных региональных до федеральных определяют у себя сотрудника, который обязан подавать сведения о выявленных «недостойных» в нижестоящих учреждениях. Это касается также и всех госкорпораций и госкомпаний, Центрального банка, Пенсионного фонда, фондов соцстраха и обязательного медицинского страхования. Кроме фамилии, имени и отчества занесенного в список в «уполномоченное подразделение» надо сообщать все сведения о нем: паспортные данные, ИНН, СНИЛС, а также информацию о причинах внесения в список — за что человека лишили доверия. Всем, впрочем, вменяется одно и то же: нарушение законов о коррупции или (как вариант) о государственной службе, либо то и другое вместе.
На 28 января 2020 года — последняя дата обновления реестра — в нем числились 1955 человек. Среди них больше всего депутатов сельских муниципальных собраний — около 45 процентов. (Это приблизительная цифра, поскольку список постоянно обновляется, в нем появляются новые имена, либо кого-то из него исключают — такое тоже бывает). На втором месте (18 процентов) — силовики: сотрудники МВД (в том числе ГИБДД), военнослужащие, пожарные и т.д. Уровень уволенных, как правило, не выше начальника районного или городского отдела МВД, либо воинской части. Сотрудников спецслужб среди них не обнаружено. На третьем месте — работники районных или городских администраций, их в списке около 11 процентов (тоже в основном «титулярные советники», главы районных администраций если и попадаются, то исключительно редко). За ними — представители судейской корпорации, таких в реестре 7 процентов (и судьи, и приставы, и судебные исполнители, но, опять же, не выше районного уровня). Почти столько же депутатов районных или городских собраний и дум. Есть еще сотрудники федеральных органов на местах — представители Роспотребнадзора, Ростехнадзора и даже Пробирного надзора (это ведомство контролирует ввоз в Россию и куплю-продажу драгоценных камней и ювелирных изделий). Кроме того, в реестре представлены сотрудники таможни, ФСИН, Минздрава, ПФР, учителя школ, педагоги СПО, но их единицы.
Встречаются (уже как исключения) и высокопоставленные чиновники. Но это категория, что называется, штучная: по состоянию на конец января в реестре фигурирует замминистра экономического развития Челябинской области, замминистра промышленности, транспорта и инновационной политики Пензенской области, начальник ОЭБ УМВД по Екатеринбургу, министр строительства и архитектуры Ставропольского края, начальник отдела выявления сомнительных сделок госкорпорации «Агентство по страхованию вкладов».
Фигурантов громких уголовных дел последнего времени, однако, в реестре нет, хотя все они на слуху. Ну, например, нет министра по делам открытого правительства Абызова, нет сенатора Арашукова, нет главы Щелковского района Алексея Валова (как, впрочем, и многих других подмосковных чиновников, уличенных в крупных хищениях). Нет сотрудников Росавтодора, чьими усилиями стоимость Центральной кольцевой автодороги растет быстрее, чем длина уложенного асфальта. Нет никого из Роскосмоса, кто отличился хищениями на строительстве космодрома Восточный. Следственный комитет уголовные дела уже возбудил, но никто, получается, пока «не утратил доверия». Может, для попадания в штрафной список необходимо решение суда? Но и это, похоже, не главное условие: полковника Захарченко, например, приговоренного 10 июня 2019 года к 13 годам лишения свободы, а арестованного и вовсе в 2017 году, в реестр тоже так и не внесли. В чем тут дело?
Глеб Гавриш, руководитель отдела по связям с общественностью «Трансперенси Интернешнл — Россия» считает, что реестр лишенных доверия, создававшийся с благим намерением собрать в одном месте всех проштрафившихся чиновников, на самом деле оказался совсем другим.
— Пока создавали этот реестр, сильно ограничили рамки нарушений, по которым туда вписывают фамилии,— говорит Глеб Гавриш.— Мы изучали кейсы указанных в реестре служащих. Их увольняют в основном за незначительные нарушения. Госслужащих — за неверные декларации о доходах или за нарушения многочисленных запретов, введенных для чиновников. Силовиков чаще увольняют по конфликту интересов. При этом в реестр не попадают те, кто обвиняется в крупных махинациях с госконтрактами, во взяточничестве или в превышении должностных полномочий. Поэтому там и нет фигурантов скандальных коррупционных дел, сотрясавших Россию в последние годы.
Анонимный источник в одном федеральном ведомстве так пояснил эту ситуацию:
— Когда речь идет о серьезных финансовых нарушениях, надо доказывать, что был злой умысел. Например, если речь идет о муниципальном уровне, надо доказать, что при заключении контракта, чтобы нанести вред, был сознательно выбран из нескольких вариантов самый дорогой или худший. А это сделать нелегко. По крупным контрактам, которые тянутся годами, еще труднее. Решения по ним, как правило, принимаются коллегиально, и выявить виновного, даже группу, невозможно. А если за время реализации контракта изменились условия, например цены выросли, что у нас бывает постоянно, то тут выявить злой умысел практически невозможно. Боюсь, что это дело безнадежное.
Он был титулярный советник
После таких пояснений нетрудно понять, почему муниципальные служащие и депутаты лидируют числом в реестре, а представители высоких уровней власти выглядят в нем как экзотика. Людмила Пронина, государственный советник Российской Федерации 2-го класса, профессор Института государственной службы и управления РАНХиГС говорит:
— Бюджетные деньги — а у большинства муниципалитетов других источников средств нет — можно тратить только в соответствии с бюджетной росписью. То есть только на то, что определено бюджетом, и не больше и не меньше. Даже если чиновник ничего не украл, просто направил деньги по своему усмотрению на какие-то необходимые для села работы — все равно нельзя. Это называется нецелевым использованием средств. И наказывается административным или уголовным преследованием. Работу местных чиновников постоянно проверяют. И если говорить о персональной ответственности, то ее на муниципальном уровне более чем достаточно.
Как говорят эксперты, на всех уровнях власти есть правила и регламенты по всем полномочиям и возможным решениям органов государственной службы. Но в самом низу вертикали управления этих «красных флажков» больше всего. Ирина Кибина, эксперт в области бизнес-этики, взаимодействия и разрешения конфликтов, в недавнем прошлом топ-менеджер крупных российских компаний, убеждена: чем более детально прописаны регламенты для «титулярных советников », чем жестче ограничения, тем больше нарушений они совершают:
— Хотя бы потому, что в таких условиях каждый неизбежный шаг в сторону будет трактоваться как преступление. Если зарегулировано все, то или надо останавливать работу, или нарушать. Люди, «делающие дело», попадают в зависимость от трактовки и оценки своих поступков.
И эти оценки делают тоже люди, часто заинтересованные в количестве обнаруженных нарушений. В одном случае скажут: человек проявляет инициативу, берет на себя ответственность, простим его, а в другом отдадут под суд. Четких критериев здесь я не вижу.
В частном бизнесе, продолжает эксперт, действует правило делегирования полномочий. Руководитель компании понимает, что, если он будет стоять над душой у каждого сотрудника и проверять все, что он делает, это обойдется ему дороже. В буквальном смысле: время — деньги. Если вопрос копеечный, например закупка карандашей, компания, устраивая тотальный контроль, может потерять больше, чем принесет риск растраты денег. Да и от этого риска есть защита: можно ведь договориться, что по каждой сделке сотрудник должен оставить «аудиторский след». То есть объяснить, почему он выбрал поставщика с более дорогой, но качественной продукцией. В бизнесе именно это и называется персональной ответственностью. Например, сотрудники отвечают за качество покупаемых комплектующих, от которых зависит и качество продукции, выпускаемой компанией.
Но в госкомпаниях и на госслужбе все иначе. Там на нижние этажи исполнителей спускается уже готовое решение и регламент его исполнения. Вот и получается: за то, что в селе не отремонтирован мост через речку, не накажут, за то, что сделан ремонт вопреки бюджету, уволят (или, не к ночи будет сказано, посадят).
Кто виноват?
В российском Трудовом кодексе есть статья 81, а в ней пункт 7, предусматривающий увольнение по утрате доверия. Там написано: трудовой договор может быть расторгнут в случае «совершения виновных действий (это цитата.— ”О“) работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны работодателя». Появилась такая статья еще в 1930 году в постановлении народного комиссариата труда. Она кочевала из одного кодекса в другой, но не изменила ни духа, ни буквы: все зависит от воли работодателя. Правда, как пишут историки права, применялась она редко. Даже в докладе Маленкова по делу Берии на пленуме ЦК КПСС в 1953 году нет упоминаний о доверии. «Вышел из доверия» — это приписала ему потом народная молва.
В новейшие времена об этой статье вспомнил президент Дмитрий Медведев, увольняя столичного мэра Юрия Лужкова «по утрате доверия». Возможно, Юрий Михайлович эту статью и нарушал. Подробности неизвестны, поскольку ни административного, ни уголовного дела возбуждено не было. И также никто не потребовал от него возместить убыток, который понесла столица от действий своего бывшего руководителя, а именно это предусмотрено в законодательстве.
Но, похоже, статья «по утрате доверия» так пришлась ко двору, что обрела вторую жизнь и стала популярной страшилкой в нынешних чиновничьих кругах.
Тот же анонимный источник в высоком федеральном ведомстве отмечает, что на высших этажах власти решения принимаются все больше коллегиально: «Если без железных доказательств наказывать всех подряд, чиновники начинают бояться принимать на себя ответственность. И тогда вообще все просто остановится. Как бы высшие руководители ни рассуждали о персональной ответственности, сейчас, кажется, никто уже не принимает решений единолично».
Ирина Кибина называет это «распылением ответственности»:
— Степень коллегиальности решений в органах власти сейчас крайне высока,— говорит эксперт.— А привлечь к ответственности коллегиальный орган за ошибочные решения практически невозможно, потому что нельзя понять, кто и за что отвечает. А в результате эффективность государственного управления падает.
По мнению экспертов, сегодня любое решение на высшем уровне обрастает многочисленными согласованиями, и даже если исходит поначалу из благих намерений, в конце концов искажает его смысл и целеполагание. И заканчивается все нехорошими последствиями в экономической, политической и социальной сферах.
Например, вся страна гадает, кто у нас автор пенсионной реформы 2014 года. Юрий Горлин (сейчас он заместитель директора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС) в 2013 году рассказывал автору этой заметки, что по заданию Минтруда разрабатывал систему накопительных баллов для расчета страховых пенсий. Наверное, многие помнят телевизионную рекламу ПФР: «Будет у тебя, Наташенька, и первый балл, и второй, и третий…» Но это лишь одна 15-я статья в федеральном законе № 400, который был принят в самом конце того года — 28 декабря. Кстати, сам Юрий Михайлович — математик, окончил аспирантуру по специальности «математические и инструментальные методы экономики». Наверное, поэтому статья в законе о пенсиях пестрит математическими формулами. Сколько денег будет положено на каждый пенсионный балл — об этом до сих пор все молчат. Однако кто автор идеи той реформы, кто все это придумал, не известно. Горлин лишь показал пальцем на потолок: там распорядились. Также не известно, кто придумал заморозку накопительной части пенсий, заморозку индексации пенсий работающих пенсионеров, увеличение срока выхода на пенсию. Нет авторов, некого вызвать на сцену. А вот утратившие доверие на этой ниве есть. Это Сергей Беляков, который был уволен с должности замминистра по экономическому развитию после того, как публично признал свое несогласие с заморозкой пенсий. Да еще и извинился!
Говорят: вот Госдума принимала законы. Хочется крикнуть: автора! Но Госдума тоже стала во многом коллегиальным органом — и законопроекты подаются в основном коллективные, и голосование по ним по большей части «списочное». Или указы президента о нацпроектах (теперь их уже 13): в каждом по десятку федеральных проектов, тексты на 60–90 страниц. Очевидно, это труд большого коллектива людей. Но кто эти люди? «Кто сшил костюм?» — спрашивал советский сатирик Аркадий Райкин. Нет ответа.
И вот теперь нам обещают назначить персонально ответственных за все просчеты. Это будут, во-первых, министры, во-вторых, их заместители, в-третьих, губернаторы. При этом главы регионов робко спросили, нельзя ли пересмотреть цели нацпроектов. И заодно поинтересовались персональной ответственностью за достижение показателей. «Ничего пересматривать не нужно,— прозвучал ответ сверху.— Персональная ответственность уже введена, но ее можно усилить и детализировать».
Усилить, углубить, расширить — вот это по-нашему, к этому мы привыкли.
Мнение: Krugovaja poruka
Сергей Мясоедов, проректор РАНХиГС, директор института бизнеса и делового администрирования РАНХиГС, Президент Российской Ассоциации бизнес-образования
Вопрос о персональной ответственности в управлении сегодня один из самых важных. Это большая проблема для всех коллективистских обществ, выросших из коммун или крестьянских общин. И к нам это тоже относится. Мы с советских времен привыкли размазывать ответственность по всему коллективу, и в результате ответственных нет. И большинство предприятий в госсекторе экономики, и государственный аппарат, выросшие из социалистического уклада, сохранили эти коллективистские традиции. В зарубежной управленческой литературе такой способ управления получил непереводимое с русского языка клише krugovaja poruka. Когда в системе нет делегирования полномочий, это значит, что начальник не доверяет подчиненным. Без полномочий всякие разговоры о персональной ответственности бессмысленны. Потому что подчиненные вынуждены ходить к начальнику и согласовывать выполнение задания по частям. Он может быть убежден, что держит все под контролем, но это заблуждение. Чем выше этаж государственной власти, тем больше согласований требуется для принятия любого управленческого решения. С одной стороны, люди стремятся действовать по принципу «не навреди», поскольку любое решение может сказаться на состоянии экономики и социальной сферы. А с другой — большое количество согласований приводит — не только у нас, и во всем мире также — к искажению смысла и целеполагания принимаемых решений. И это одна из причин неэффективности госаппарата.
Говорят, наступает цифровая эпоха, искусственный интеллект решит все проблемы управления. Так думали и полвека назад, когда свято верили, что кибернетика спасет централизованно планируемую экономику. Я же исхожу из того, что цифра может помочь, но не заменит человека на его трудном пути мучительного продвижения к эффективным управленческим решениям и индивидуальной ответственности за исправление собственных ошибок.
Досье: Замечания, выговоры, лишение премий
Как могут наказать чиновника в России, помимо его увольнения
В 1845 году императором Николаем I было утверждено «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», которое действовало вплоть до Октябрьской революции. За проступки по службе и должностные преступления предусматривались следующие взыскания: замечание, выговор с внесением в послужной список или без, вычет из жалованья или времени службы, понижение, отрешение от должности и увольнение со службы.
В настоящее время применяются похожие меры воздействия. В соответствии со статьей 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей чиновнику грозят следующие взыскания: замечание (как правило, устное), выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии и увольнение. Выговор представляет собой более серьезную форму взыскания, чем замечание, и прежде всего грозит чиновнику лишением премии за один или два месяца. Кроме того, он может отразиться на репутации, и при выходе на пенсию или в отставку чиновник не сможет рассчитывать на получение госнаград за безупречную службу.
Согласно содержащимся в базе «Консультант» указам президента и распоряжениям правительства, за 30 лет выговор от первых лиц получили почти 50 чиновников, 18 из них — строгий. Чаще всего эту меру использовали премьер-министры, самым строгим из которых оказался Виктор Черномырдин (девять выговоров, из них шесть — строгих). Дмитрий Медведев на посту премьера также вынес девять взысканий, но простых. Президент Борис Ельцин лично вынес выговор семи чиновникам, Владимир Путин — восьми.
Больше всего взысканий получали заместители министров — 18 выговоров. Министров так наказывали лишь пять раз: в начале 1990-х от президента Ельцина получили выговоры глава МВД Виктор Ерин («за ослабление контроля за деятельностью сотрудников милиции) и и. о. министра финансов Сергей Дубинин («за систематическое невыполнение поручений президента»). В 2012 году за неисполнение майских указов выговоры получили сразу трое — министр образования Дмитрий Ливанов, министр труда и соцзащиты Максим Топилин и министр регионального развития Олег Говорун.
В 2016 году президент также объявил выговоры вице-премьеру Дмитрию Рогозину и главе Роскосмоса Игорю Комарову в связи со срывом первоначальной даты первого пуска с космодрома «Восточный». Губернаторов так наказывали только дважды — главу Нижегородской области Ивана Склярова (в 1998 году «за неудовлетворительное обеспечение законности проведения выборов») и главу Карелии Александра Худилайнена (в 2016 году «в связи с нарушением обязательств по организации переселения граждан из аварийного жилищного фонда»). Чаще глав регионов просто отправляют в отставку.
Письменные замечания выносились всего около 20 раз. Рекорд поставил премьер Дмитрий Медведев в 2015 году, объявив замечания за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей сразу четырем чиновникам. Их получили замминистра промышленности и торговли Андрей Богинский, замминистра финансов Андрей Иванов, замминистра экономразвития Николай Подгузов и первый замминистра энергетики Алексей Текслер.
Другое взыскание — предупреждение о неполном должностном соответствии — выносится по факту несоответствия требованиям занимаемой должности или неквалифицированного исполнения обязанностей. Согласно «Консультанту», впервые прибегнул к этому взысканию президент Ельцин в 1993 году — своим распоряжением он предупредил главу Читинской области Бориса Иванова о неполном служебном соответствии за нарушения указов, регулирующих вывоз из России стратегически важных сырьевых товаров и проведение приватизации и земельной реформы. Последнее подобное предупреждение было вынесено президентом Путиным министру транспорта РФ Максиму Соколову в 2017 году в связи с прекращением полетов авиакомпании «ВИМ-Авиа».
Подготовил Андрей Егупец
Фото: НИколай Цыганов, художник Б.А. Зеленский
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl