Бюрократия жалоб
Последние исследования показывают: институт жалоб по некоторым параметрам начинает конкурировать с судебной системой. Например, количество жалоб, поступающих в органы исполнительной власти районного и городского уровня, сравнимо с количеством гражданских исков, подаваемых в суды. Как функционируют современные «жалобные книги» и зачем они нужны государству? «Огонек» выяснил это у исследователя феномена
Я изучала советский институт жалоб еще в те времена, когда казалось, что это исчерпавшая себя практика, любопытная примета отжившего строя. Однако, по иронии судьбы, как раз в 2006 году, когда мое исследование было закончено и я защитила диссертацию о жалобах в советской системе, был принят закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российский Федерации» (№ 59-ФЗ), при одном взгляде на который стало понятно: бюрократия жалоб возвращается. В 2008–2010 годах заработала основная инфраструктура «жалобной машины», причем она следовала в фарватере тогдашней кремлевской политики. Скажем, сначала появилась сеть общественных приемных председателя правительства и партии «Единая Россия», место которого занимал Владимир Путин. Но незадолго до знаменитой «рокировки» возникла параллельная сеть — общественных приемных президента. Уже из одного этого любой исследователь мог сделать вывод: институт признан полезным и ему уготовано большое будущее. Так и вышло. Сегодня работа с жалобами граждан тщательно продумана и выстроена: существует более 30 правовых документов, находящихся в открытом доступе и регулирующих бюрократию жалоб в России, а кроме того, масса непубличных распоряжений и постановлений, имеющих силу внутри самого института и превращающих его в действенный канал связи между властью и обществом. Своеобразным венцом всего строения (хотя оно, конечно, еще далеко от завершения) стало постановление 2017 года, фактически передавшее функцию защиты прав человека от омбудсменов к прокуратуре. История сделала причудливый виток: еще с советского периода прокуратура была тесно связана с институтом жалоб. Всякое обращение гражданина, которое имело правовые основания или являлось «сигналом бдительности» (неким аналогом доноса), могло автоматически переадресовываться прокуратуре. Ныне мы имеем такую же органическую связь двух ведомств — «жалобного» и силового, что порождает массу интересных прецедентов возбуждения уголовных дел в отношении тех или иных лиц по просьбам третьих лиц, часто остающихся анонимными.
Что важно — обновленный институт жалоб прижился в России. Количество жалоб, подающихся в районные администрации, инспекции, службы, сравнимо с количеством гражданских исков, подающихся в суды. На локальном уровне — городов, областей, регионов, по моим подсчетам, возник даже некий устойчивый процент населения, регулярно подающий жалобы. В Петербурге, например, это 6 процентов горожан, в Москве чуть больше. Количество жалоб, адресуемых президенту, может переваливать за миллион в год (как, например, в 2015 году — один из пиков жалобной активности). И кроме того, доступная статистика, отражающая соотношение поддержанных и неподдержанных жалоб, ярко свидетельствует: количество неудовлетворенных обращений год от года сокращается. Похоже, что институт жалоб находится под пристальным контролем власти, и в глазах граждан должен сохранять имидж эффективного инструмента решения проблем.
Возникает вопрос: зачем этот институт вообще нужен современной России? Зачем он был нужен СССР, понятно. Сразу после революции требовалось компенсировать дыру в законодательстве: советский проект административной юстиции (карающей за должностные преступления) провалился, и всю эту область преступлений решили вывести вообще за пределы судебного процесса — в бюрократию жалоб. Это обернулось тем, что официальных правил наказания за подобные нарушения могло вовсе не существовать, и даже если правила существовали, они часто не применялись. В советском Уголовном кодексе, например, была статья 156 «Обман потребителей», но основная масса потребительских проблем решалась как раз посредством жалоб. Регламенты работы с жалобами, которыми руководствовались отдельные ведомства и региональные органы власти, еще долго могли различаться. Окончательно весь институт был унифицирован только в 1968 году, после указа президиума Верховного совета СССР: именно тогда работа с жалобами перестала быть добровольной нагрузкой, а стала обязанностью всех должностных лиц. Кроме того, добавилось новшество: отныне любая жалоба, опубликованная в СМИ, считалась доставленной своему адресату. Последнее обстоятельство крайне повысило влиятельность СМИ, ведь публичная жалоба направляла «прожектор» общественного контроля не только на виновного, но и на его непосредственного руководителя или вышестоящую инстанцию.
К началу 80-х уже были заметны попытки превратить институт жалоб в низовой уровень судебной системы: определили основной адресат жалоб (райисполкомы), наделили их правом самостоятельно «устанавливать правила, за нарушение которых наступает административная ответственность». Ну а в 90-е годы все это здание, изначально возникшее вследствие особенностей советской юстиции, обрушилось: страна решила строить западную правовую систему, в которую бюрократия жалоб вписывалась плохо.
Дело в том, что СССР не признавал приоритета разделения властей, поэтому исполнительная власть — конечный адресат всякой жалобы — могла исполнять правосудие, принимая решение по конкретному обращению гражданина. Современная Россия этот приоритет признает, соответственно попадает в непростую ситуацию: как сохранить установление справедливости уникальной функцией суда, но при этом вернуть «жалобный канал связи» с гражданами? С 2006 года, собственно, шло создание наших «сдержек и противовесов», позволяющих снять остроту озвученной дилеммы. А результатом всего процесса стало, конечно, укрепление роли исполнительной власти, во многих случаях теперь выступающей судьей самой судебной системы как раз благодаря бюрократии жалоб.