Вертикальная зачистка
Власти заявили об административной «оптимизации» по новой схеме. Чиновники боятся увольнений, а эксперты уверены, что бюрократический аппарат и эту реформу «проглотит»
Премьер-министр Михаил Мишустин объявил о существенном сокращении подведомственных правительству чиновников. Кадровый состав подразделений федеральных и региональных министерств к марту 2021 года сократят на 5–10%, объявил глава кабмина на встрече с вице-премьерами. На 5% сократят должности в федеральных ведомствах, а на 10% — в региональных. Потом, правда, оказалось, что живых людей увольнять не будут, а сократят имеющиеся вакантные должности, которых на данный момент около 20%. Завершить реорганизацию планируется к 1 апреля 2021 года. В продолжении реформы президент подписал указ о ликвидации Федерального агентства связи (Россвязь) и Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям (Роспечать). Их функции переданы Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций.
Это далеко не первая инициатива, направленная на уменьшение армии чиновников и создание «гибкого управления». Например, в 2011 году Владимир Путин, тогда премьер-министр, уже проводил сокращения, тогда это должно было коснуться около 93 тысяч госслужащих. Однако с задачей справиться так и не смогли, поэтому в 2014 году премьер Дмитрий Медведев анонсировал новую реформу, согласно которой предлагалось сократить число чиновников на 10% для создания «компактного госаппарата». И снова без эффекта.
Попытки реформирования предпринимались и год назад. Заместитель главы Минфина Татьяна Нестеренко в сентябре 2019-го говорила, что надо уменьшить число госслужащих в регионах на 15%, а сотрудников центрального аппарата — на 10%. Тогда чиновница отмечала, что экономия тут не главная цель: освободившиеся средства пойдут на повышение оплаты труда оставшимся сотрудникам. Судя по инициативе Мишустина, и эта попытка не увенчалась успехом.
Боятся сокращений
В отличие от предыдущих реформ, подразумевающих «ковровые» сокращения, на этот раз количество госслужащих должно быть вписано в жесткую пропорциональную структуру. При численности центрального аппарата министерства от тысячи до полутора тысяч человек департамент должен состоять не менее чем из 45 человек, отдел — не менее чем из пяти. Если в центральном аппарате федерального агентства или службы более 500 человек, управление должно насчитывать не менее 35 человек, а отдел внутри управления — не менее пяти. Все, что не подпадает под эти нормативы, подлежит оптимизации и включению в другие структурные подразделения.
«Основное отличие от “медведевских” реформ в том, что оптимизация проводится не только по усмотрению государственных органов с преимущественным сокращением вакансий и низовых должностей, а устанавливаются нормативы для структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В них не должно быть мелких структурных подразделений. Сейчас, например, в некоторых министерствах есть департаменты, в которых работает десять-пятнадцать человек. В постановлении указано, что теперь департамент должен быть 40 человек минимум, что приведет к их укрупнению и неизбежному сокращению ряда руководящих должностей», — рассказал «Эксперту» директор Центра развития государственной службы НИУ ВШЭ Николай Клищ.
Речь может пойти о сокращении не только вакантных должностей, но и действующих кадров. Объединение отделов ударит по среднему управляющему звену, а бывшие руководители могут и не найти себе места в новой структуре. В зоне риска не рядовые штатные единицы, а главы департаментов и даже заместители министров.
Предполагается, что помимо сотрудников аппарата будут сокращены 25 заместителей министров. Согласно постановлению правительства, один замминистра должен курировать не менее двух департаментов или управлений. К примеру, в ряде министерств должность заместителя министра и директора департамента зачастую подразумевает одни и те же функции. Аппаратная чистка сможет исключить некоторые должности и внести большую ясность в рабочий процесс, считают в правительстве.
Кроме того, число сотрудников подразделения не должно составлять более 30% численности центрального аппарата. В самих министерствах уже активно идут дискуссии о сокращениях, а люди боятся за свое будущее, рассказали «Эксперту» источники в Министерстве науки и высшего образования и в Минэкономразвития. Специалисты, однако, отмечают, что крупным министерствам нечего бояться оптимизации. Риск есть для маленьких министерств, например Минспорта.
Говорить о масштабах сокращений и числе реально уволенных «живых душ» пока сложно. Предложения об оптимизации структуры и штатной численности руководители федеральных министерств и ведомств должны направить в аппарат правительства и в Минфин до 20 ноября. До 16 декабря Минфин должен будет установить предельную численность работников федеральных ведомств.
Их руководители должны также к 1 февраля 2021 года установить предельную численность подведомственных территориальных органов. Все изменения, как отмечают специалисты, связаны с постепенным изменением подходов к бюрократическим процессам. «Оптимизация заключается не только в сокращении количества вакансий и в увольнении. Эта реформа идет параллельно цифровизации. Смысл реформы — в отстранении тех людей, которые не способны понять новую систему и в ней работать. То есть в первую очередь надо говорить не о сокращениях, а о повышении эффективности реализации решений», — сообщил «Эксперту» руководитель Политической экспертной группы Константин Калачев. Проблема в том, что сокращения часто могут не соответствовать балансу нагрузки на специалистов и размеру повышения их зарплат.
Структурные ячейки
Предполагается, что в ходе «мишустинской реорганизации» будет также проанализирована эффективность трехзвенной системы (министерство — федеральная служба — федеральное агентство). Министерства отвечают за политику и нормативно-правовое регулирование. Федеральные службы осуществляют надзор. Агентства оказывают госуслуги. Возможно, такое деление будет признано неэффективным, так как оно приводит к излишней бюрократизации работы правительства.
Россвязь и Роспечать уже ликвидированы, их функции переданы Министерству цифрового развития. На грани риска также находятся Роспатент, Росгидромет и Ростуризм. А вот налоговую и таможенную службы, Казначейство, Росреестр и Росстат предлагается пока не упразднять, но существенно уменьшить их численность.
«Упразднение может коснуться всех федеральных государственных органов, численность центральных аппаратов которых не превышает 100–200 человек. Например, Ростуризм, Росгидромет. Пока нет окончательного решения, что с ними делать. Присоединить их к министерствам — только один из вариантов. Например, Росстандарт, который занимается техническим регулированием и метрологией, предлагается присоединить к Минпромторгу. Второй вариант — необходимо увеличивать численность небольших агентств и служб. Например, в Ростуризме всем туризмом на федеральном уровне занимается около 60 человек. И тут два варианта: либо присоединять, либо увеличивать численность соразмерно осуществляемым ими функциям и полномочиям», — говорит Николай Клищ.
Считается, что и в регионах давно назрел острый запрос на цифровизацию и оптимизацию документооборота, который сделает сокращение числа чиновников вполне реальным. В 2020 году о сокращении госслужащих отчитывались в Якутии, Башкирии, Ярославской и Саратовской областях. Об экономии бюджета за счет чиновников летом этого года говорил и губернатор Санкт-Петербурга Александр Беглов. Он заявил, что смысл сокращений не столько в экономии средств, сколько в повышении эффективности системы. К слову, у самого Беглова 12 заместителей со своими аппаратами и помощниками. Для примера: у мэра Москвы семь замов.
Осторожные оценки
Четко работающая система сможет эффективно решать стоящие перед государством задачи даже с меньшим числом сотрудников, полагают в правительстве. Основной посыл реформы образца 2020 года, подчеркнул премьер, состоит в намерении «быстро и качественно настроить систему государственного управления, как и поручал президент». При этом в кабмине рассчитывают, что сокращение не только не затронет работающих чиновников, но и позволит увеличить им зарплаты. В постановлении правительства указано, что высвободившиеся средства сохраняются в ведении соответствующего ведомства «в целях совершенствования системы материальной мотивации гражданских служащих».
Численность работников госорганов и органов местного самоуправления
У других специалистов отношение к реформе скептическое. «Ждать повышения эффективности работы за счет того, что сократят незаполненные вакансии, — это запредельный оптимизм», — считают некоторые эксперты, пожелавшие остаться анонимными.
На чиновников взвалено огромное количество функций, справиться с которыми может только армия бюрократов. Это и объясняет, почему, несмотря на постоянные попытки сократить число госслужащих, их становилось все больше. Любое сокращение госаппарата означает борьбу за функции, количество которых приводит к росту материального вознаграждения оставшихся представителей системы. «Но на втором этапе возникает потребность снабдить чиновников аппаратом, который даст им возможность справиться с возросшей, иногда в разы, нагрузкой. Если чиновник не справляется со всеми функциями в одиночку, ему назначают заместителей, помощников и так далее. И число управленцев снова возвращается на прежний или даже более высокий уровень», — полагает эксперт Института государства и права РАН Владимир Энтин.
«Эта реформа не первая и не последняя. Наш бюрократический аппарат обладает мистической способностью: чем больше сокращаем, тем больше он растет. Абсолютно точно будет противодействие. Даже “майские указы” президента выполнены на маленький процент. Когда что-то спускается от правительства, через полпредов, губернаторов и до муниципалитетов, идет капитальная пробуксовка. Если эти нацпроекты невыгодны чиновникам, это болото засасывает и не дает двигаться дальше. Надеяться на то, что “мишустинский план” реализуется, было бы немного наивно», — сказал «Эксперту» член комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Вячеслав Лысаков.
Есть также точка зрения, что с учетом усиления управленческой вертикали и ростом влияния государства в последние годы сокращение чиновников — необдуманная мера. Ломка сложившейся системы, только начинающей привыкать к эффективному исполнению нацпроектов, приведет к пробуксовке целей развития страны, поставленных президентом.
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl