Провинция федерального масштаба
В России могут создать несколько федеральных территорий, однако отсутствие «типовых проектов» приведет к конфликтам между регионами и к претензиям к федеральному центру
Сочинский Сириус первым в России получит статус федеральной территории с особым устройством власти и собственным бюджетом. Идея выглядит так: в отдельное публично-правовое пространство выведут уникальный образовательный центр для перспективных и одаренных детей, инновационную научную инфраструктуру, олимпийские и туристические объекты, а также одноименный поселок. Все это на площади 1400 гектаров. Основное финансирование и руководство федеральной территорией будет переведено на Москву. И это, как подразумевают авторы проекта, позволит аккумулировать потенциал для создания уникального места с комплексным развитием спорта, науки, туризма и детского образования.
Предполагается, что вскоре могут быть сформированы и новые федеральные территории, но по какому принципу — пока непонятно. Дискуссию о создании в России территорий такого типа начал спикер Тульской областной думы Сергей Харитонов еще весной. В рамках заседаний рабочей группы по внесению изменений в Конституцию он предложил наделить таким статусом заповедники, особо охраняемые природные зоны и территории со стратегическими и военными объектами. Функции и смысл новых территорий оказались окутаны тайной, почти как потенциал работы Госсовета. В Большом юридическом словаре такими территориями названы, например, «особые административно-территориальные единицы, входящие в состав федерации без права законодательной автономии и представительства в федеральных органах».
Летом приняли Конституцию. А законопроект о Сириусе внесен только 9 ноября сопредседателями конституционной группы сенатором Андреем Клишасом и депутатом Павлом Крашенинниковым.
Особые привилегии
Россия узнала о Сириусе несколько лет назад: в Имеретинской низменности появился образовательный центр для одаренных детей в сферах искусств, спорта, науки и техники. Ежемесячно сюда приезжают несколько сотен детей и педагогов. Помимо образования и создания «системы социальных лифтов», как декларировалось, центру удалось загрузить олимпийские объекты и повысить туристическую привлекательность территории.
С нынешнего года развернул активную работу научно-технологический университет «Сириус». Он будет вести подготовку по ключевым направлениям глобального технологического развития. В итоге в ближайшие годы здесь, на юге, должен возникнуть крупный научно-технический центр.
Учредителем «Сириуса» является фонд «Талант и успех». Финансируется он из бюджета — 6,3 млрд рублей на 2019–2021 годы. На балансе фонда находятся более 50 зданий, включая олимпийские объекты, общей стоимостью 50 млрд рублей. Кстати, попечительский совет возглавляет сам Владимир Путин, который немедленно поддержал инициативу законодателей: «Считаю правильным впервые здесь, на этой территории, воспользоваться новым положением Конституции России и предоставить Сириусу статус федеральной территории, что предполагает экономическую самостоятельность Сириуса и механизм прямой коммуникации и с президентом, и с правительством».
Новый статус расширит возможности развития инноваций, считает глава Центра Елена Шмелева, более эффективно решать вопросы интенсивного социально-экономического и инновационного развития территории, а также повысит ее инвестиционную привлекательность. А еще новый статус земель Имеретинской долины позволит России сохранить олимпийское наследие, пояснил «Эксперту» депутат Госдумы от Краснодарского края Сергей Кривоносов.
Один из авторов законопроекта глава думского комитета по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников отметил, что предусмотренные изменения позволят создать условия и механизмы для развития научно-технологической деятельности в федеральной территории Сириус. Кроме того, по его словам, это поспособствует расширению доступа граждан к участию в перспективных образовательных, научных и научно-технических проектах. Специалисты полагают, что придание особого статуса обеспечит Сириус экономической самостоятельностью и позволит президенту поддерживать территорию в Имеретинской низменности без проволочек со стороны региональных и муниципальных властей.
За всеми этими общими словами на деле скрывается непонимание окончательного функционала территории. В Москве сейчас решают вопрос о формате управления. Предполагается, что в совет территории, по сути исполняющий функции правительства, войдут 17 человек. Девять из них изберут на выборах, трех назначит президент, трех — правительство, а одного утвердит глава Краснодарского края. Последним, 17-м, членом совета станет глава территории, который по представлению президента будет выбираться советом сроком на пять лет. Основным нормативным актом территории будет устав, который должен быть согласован с федеральным правительством.
Местные жители в первую очередь надеются на решение множества бытовых проблем, связанных с возросшей нагрузкой на социальную инфраструктуру. В Сириусе сегодня проживает около 13 тыс. человек, однако прогнозируется рост населения до 30–40 тыс. Уже сейчас не хватает больниц, школ, учреждений внешкольного образования. Есть необходимость в благоустроенной территории, набережной. Возможно, именно на эти цели пойдет часть нового бюджета.
Кроме того, ранее Павел Крашенинников сообщал, что Сириус может получить статус одномандатного округа, что позволит относительно небольшому числу граждан поселка иметь собственного депутата в Госдуме. Эксперты полагают, однако, что случиться это может явно не раньше думских выборов 2026 года. Другие специалисты считают, что, даже если Сириус получит собственного депутата, это не позволит тому быть эффективным, учитывая низкую субъектность Думы. Основная нагрузка по защите интересов территории будет лежать на ее руководителе в рамках совещаний Госсовета вместе с другими главами регионов, которые будут определять внутреннюю политику страны, полагает политолог Максим Жаров.
Стратегическая значимость
Интерес к этой новой, но до сих пор не совсем понятной для России конструкции федеративного устройства подогревался практически с самого начала конституционной дискуссии. В начале февраля один из сопредседателей группы по внесению поправок в Основной закон Андрей Клишас сообщил, что к этим территориям могут быть отнесены специальные зоны для бизнеса. В октябре уже другой сопредседатель, Павел Крашенинников, допустил создание должности специального федерального чиновника, отвечающего за этот круг вопросов. В числе других возможных претендентов на федеральный статус разные спикеры называют и Байконур, и Кавминводы, и разные части Крымского полуострова, и даже земли внутри столичного Садового кольца.
Отсутствие единого подхода к регулированию взаимоотношений центра и новых территориальных единиц кажется экспертам неверным. «Они хотят по каждому случаю создания федеральной территории принимать отдельные законы. Так не делается. Необходимо решить общие вопросы, а потом уже создавать территории. Получается, что сколько будет территорий, столько и будет решений», — сказал «Эксперту» член конституционной группы, профессор кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М. В. Ломоносова Сурен Авакьян.
Потенциально федеральная территория может быть создана из земель даже нескольких субъектов. «Очевидно, чтобы изъять часть территории, нужно как по вежливости, так и по Конституции, спрашивать согласия региона. Представьте, если такие вопросы по созданию федеральных территорий будут решаться между Ингушетией и Северной Осетией. Они никак договориться не смогут, у них территориальный конфликт уже длится годами. У кого мнение спрашивать? А если в одной республике дали согласие, а в другой нет, что делать?» — задается вопросом Авакьян.
Тем не менее в России подобные трансферты земель от одного региона другому уже были. В частности, в 2011– 2012 годах территория Москвы была увеличена более чем в два раза за счет земель Московской области. Тогда это было сделано без учета мнения жителей, однако не породило социальных волнений. Согласно соцопросу ВЦИОМ 2015 года, расширение границ города за счет присоединения новых территорий поддерживала половина жителей «старой» Москвы, четверть (27%) высказалась против, а 16% этот вопрос безразличен. А вот совсем недавний кейс — попытка слияния Архангельской области и Ненецкого автономного округа — оказался неуспешным. Жители не поддержали решение сверху.
Тем не менее о варианте с межрегиональной передачей земель «Эксперту» рассказал председатель думского комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко. Он считает, что такой формат территориального устройства вполне приемлем для российской Арктики, что позволит одновременно повысить уровень жизни населения этих земель и защитить стратегические интересы страны.
«Тут интересна канадская модель, когда целые провинции напрямую управляются из центра. Это территории с особой системой организации власти, потому что имеют очень мало источников существования для финансирования органов управления. Это огромные расходы, которые не покроются экономическими доходами территории, хоть это и кладовая третьего тысячелетия. Порт, допустим, сам себя обеспечит, но есть огромный район, который не самодостаточен. Эти вопросы заставляют задуматься о передаче ряда территорий под контроль федерального центра без посредничества субъекта. Очень много сейчас создается режимов, чтобы простимулировать экономический рост Арктики, но пока этой цели достичь не удается», — отметил парламентарий.
У региональных элит новый тип территории вызывает большую тревогу, поскольку внедренный формат способен оттянуть у них часть политического и экономического влияния, к которому они привыкли. «Мы приходим к формуле “субъект внутри субъекта”. В первую очередь это связано с экономическим режимом, когда налоги не поступают в бюджет региона, а уходят в федеральный центр. Важный политический момент: фактически глава региона теряет влияние на такой территории», — сказал «Эксперту» политолог Дмитрий Фетисов.
Получается, федеральный центр может забрать у регионов лакомые куски, за счет которых во многом обеспечивается развитие региона. Это способно замедлить экономический рост субъектов РФ. Если это сделать, возникнет вопрос о потере доходов субъектов и необходимости федеральных дотаций даже обеспеченным регионам, считает Сурен Авакьян.
Поиск форматов
Россия продолжает искать форматы взаимоотношений с территориями. Учитывая сложность и разнообразие нашей страны, найти универсальные модели взаимоотношений с центром крайне сложно. Можно вспомнить создание в 2000 году федеральных округов. Стоит сказать, что этот формат до сих пор даже не предусмотрен Конституцией. Представитель президента в округе не имеет серьезных функций, а лишь представляет интересы президента и координирует работу федеральных органов исполнительной власти в регионе. Полпред не является непосредственным «начальником» территории, а в его полномочия входит организация контроля над исполнением в федеральном округе законов, а также предоставление главе государства регулярных докладов о состоянии дел в ФО. Что в ряде случаев серьезно повышает его неформальный статус.
Для поиска нужных форматов взаимодействия центра и регионов члены конституционной группы обращались и к зарубежному опыту. В США, например, 14 территорий не входят ни в один штат и находятся под контролем федерального правительства. Главная особенность их правового статуса заключается в том, что они, в отличие от штатов, не являются суверенными образованиями. Канада тоже разделена на десять провинций и три территории. Причем последние имеют только те функции, которые делегированы им из центра. Глава такой территории (комиссар) назначается генерал-губернатором Канады и подотчетен ему и министру по делам Севера.
А вот в Австралии федеральных территорий даже больше, чем субъектов: десять против шести. Федеральные власти, в том числе законодательные, могут установить любые ограничения для таких земель, даже если они вступают в противоречие с актами территорий. Президент Индии распоряжается восемью союзными территориями таким образом, «какой он найдет подходящим через назначаемого им администратора (в Национальной столичной территории Дели — лейтенант-губернатора) с такой целью, какая ему будет указана». Такая практика существует даже в небольшой Малайзии.
Фото: Александр Рюмин/ТАСС
Хочешь стать одним из более 100 000 пользователей, кто регулярно использует kiozk для получения новых знаний?
Не упусти главного с нашим telegram-каналом: https://kiozk.ru/s/voyrl